族地区设立特殊的行政单位，保持或基本保持少数民族原有的社会组织形式和管理机构，承认其酋长、首领在本民族和本地区中的政治统治地位，任用少数民族地方首领为地方官吏，除在政治上隶属于中央王朝、经济上有朝贡的义务外，其余一切事务均由少数民族首领自己管理。
五代十国时期，封建割据激烈，少数民族地区各土著首领在羁縻州的基础上，趁中原各国相互征战之机，亦相互攻伐，以大并小，以强吞弱。一些强宗大姓扩张势力，逐渐脱离中央王朝的控制，成为地域性封闭的独立小王国。
赵宋王朝统一内地之后，顺应了五代时期形成的这种情势，摄唐制并使羁縻政策更加完善，树其酋长，使自镇抚，并进一步笼络少数民族首领，对其有力者更赐以疆土。
蔡攸虽然不学无术，但对于羁縻政策，他还是非常熟悉的。
别的不说，赵宋王朝赫赫有名的折家军，包括众所周知的杨家将，其实都是羁縻政策治理下的豪强世家。
可折家也好，杨家也罢，他们所世袭的也只不过是一州而已。
是。
随着麟州杨氏、丰州王氏相继落寞，麟、府、丰三州现在都已经在折家的世袭统治下了。
可即便是折家，这也不过才世袭统治三州而已。
而且，折家数百年间世居府州，内屏中国，外攘夷狄，五代诸国与赵宋为减轻西顾之忧，才皆许其父子兄弟相传，袭其世次。
就连奸佞如蔡攸都忍不住问一句：“江衍何德何能，配世袭统治山东、河北这我大宋的两块重要疆土吗？”
反应了一会，蔡攸听明白了，乐和所说的，哪里是羁縻政策，分明就是给江衍割据山东、河北找个合适的说辞……
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